欧盟《可持续交通投资计划》：聚焦航空航运绿色燃料转型

导 读

欧盟委员会2025年11月5日正式发布《可持续交通投资计划》（STIP），为加速航空和航运部门的绿色转型制定了关键路线图。作为《欧盟竞争力指南》与《清洁工业新政》的重要组成部分，该计划首次为撬动欧盟航空和航运领域的可再生及低碳燃料投资建立了统一的战略框架，以支持欧盟实现到2050年交通领域减排90%的目标。

1、背景

交通运输部门是全球温室气体排放的重要来源。欧盟已经设定了目标，到2050年将交通温室气体排放减少90%，这将主要通过提高交通效率、发展多式联运、推进电气化，以及可再生和低碳燃料替代来实现。航空和航运部门占欧盟温室气体排放总量的8.4%，然而电气化潜力有限，必须依靠可再生和低碳燃料来完成深度脱碳。Draghi报告强调，投资可再生和低碳燃料技术对于脱碳、提升工业竞争力、保障能源安全至关重要，需要建立战略性框架，以统筹这些燃料的供给和需求。

欧盟当前已经制定了较为全面的政策法规框架来促进低碳燃料的发展，包括《ReFuelEU航空条例》（RFEUA）、《FuelEU航运条例》（FEUM）、修订后的《可再生能源指令》（RED）、以及《替代燃料基础设施条例》（AFIR）。

在航空领域，RFEUA设定了机场燃料供应SAF占比2030年达到6%（其中电子燃料eSAF 1.2%）、2035年达到20%（eSAF 5%），2050年达到70%（eSAF 35%）的阶段性目标。

FEUM则设定了航运领域2035年温室气体排放强度下降14.5%、2050年降低80%的目标，同步推动过渡燃料向零碳燃料转型。

国际层面的政策也在朝着同一方向发展，例如，国际海事组织（IMO）的《净零框架》力争在2050年前实现海运业净零排放，国际民航组织（ICAO）也将可持续航空燃料（SAF）视为航空业减排的重要抓手。

2、当前现状与市场障碍

尽管欧盟已构建起较为完善的框架，并且设定了雄心勃勃的目标，但目前航空和航运领域仍几乎完全依赖传统燃料。2024年，欧盟机场SAF使用量仅占燃料消费总量的0.6%；航运（含海运、内河航运等）领域使用的燃料94%仍为传统的液态石油产品。

要加快航空和航运领域的绿色燃料替代，欧盟亟需大幅提升包括电子燃料在内的低碳可持续燃料的产能。然而，欧盟当前的投资步伐远不足以满足目标需求，产业发展面临诸多瓶颈，主要体现在以下几个方面：

可持续燃料产能不足：目前欧盟的SAF年产能仅略高于100万吨，虽然这足以满足近期目标，但远无法支撑2030年后的需求。特别是对于e-fuels，欧盟虽有40余个规划的大型项目，但无一达成最终投资决策，市场难以启动。

技术成熟度有限：目前主流的可持续航空燃料依托HEFA工艺生产，技术相对成熟，但其他更先进的生物燃料技术大多还停留在试点或示范阶段。此外，无论是航空还是航运领域，e-fuels都尚未实现商业规模量产。

燃料成本差距巨大：可再生和低碳燃料的价格目前是传统化石燃料的2到10倍，这导致航空和航运公司因担心运营成本过高而缺乏转型动力。

投资成本与风险过高：建设e-fuels等绿色燃料工厂的前期资本投入巨大，早期项目技术风险较高，导致投资者意愿不足。

燃料供需双方在合同期限上存在分歧: 燃料生产商更倾向于签订10-15年的长期供应合同以便获取融资和收回成本，而航空和航运公司则因担心＂先行者风险＂，更倾向于短期采购合同，以享受价格方面的灵活性。供需双方对合同期限诉求的矛盾，是当前可持续燃料投资面临的最大障碍。

原料供应受限：用于生产先进生物燃料的可持续原料供应有限，并且还面临来自其他行业的激烈竞争。此外，生产e-fuels需要大量的绿氢和二氧化碳，但目前绿氢、碳捕集以及合成电子燃料的转化技术因成本过高和成熟度不足，尚不能满足e-fuels量产需求。

上述瓶颈严重阻碍着欧盟可持续燃料市场的发展。欧盟意识到，若不能改善投资环境，有效应对这些挑战，欧盟或将陷入燃料供应依赖外部生产的困境，容易形成新的能源依赖。

然而尽管存在这些障碍，欧盟企业在低碳燃料领域仍有着相当强的技术优势，掌握着这一领域全球近60%的创新专利，并且拥有全球大多数的先进生物燃料生产设施。面对激烈的全球竞争，欧盟必须迅速扩大可再生和低碳燃料的本土生产能力，释放相关投资，以保持竞争优势，引领行业发展，打造全球领先市场。

3、STIP的主要目标

监管的稳定性是吸引可再生和低碳燃料投资的关键。欧盟此次发布《可持续交通投资计划》（STIP），重点聚焦航空和水运领域的燃料绿色转型。该计划主要围绕以下三大关键支柱展开：

战略框架：明确投资需求和现有赤字。

融资行动：提出一系列具有短期和中期影响的行动举措，为投资者提供稳定的信号，以降低风险并释放相关投资，助力启动欧洲可再生和低碳燃料市场。

外部举措：促进全球可再生和低碳燃料的生产和应用，确保欧盟原料和燃料获取，为欧盟企业创造公平的竞争环境。

4、明确投资需求

据欧盟委员会测算，为了实现ReFuelEU航空和航运条例中规定的目标，到2035年，欧盟将需要约2000万吨可持续替代燃料，包括1320万吨生物燃料和680万吨的电子燃料。 这需要大量的市场投资，预计到2035年将需要吸引1000亿欧元的资金来推动生产。

对于航空领域，要在2035年达成RFEUA设定的SAF占比20%（含5% eSAF）的目标，需投资569.3亿至667.5亿欧元；2050年达成SAF占比70%（含35% eSAF）的目标对应投资需求2679亿至3762亿欧元。这其中，eSAF因其具有较高的可扩展性和显著的气候价值，对于航空业脱碳将发挥着关键作用，亟需大幅扩充产能。

对于航运领域，为实现FEUM设定的2035年温室气体排放强度降低14.5%的目标，综合考虑生物SMF与eSMF的需求，预计需要投资347亿至467亿欧元。

此外，内河航运与渔业领域的脱碳需要增加额外投入，预计到2035年额外需要约310万吨可再生燃料，来促进相关船舶向使用即用型多元燃料转型。

这将使得欧盟到2035年航空和航运领域对可持续燃料的总需求量达到2310万吨，从而进一步推高整体投资需求

5、撬动投资的行动举措

《可持续交通投资计划》围绕航空与水运领域可再生及低碳燃料的投资需求，从短期资金动员、市场机制创新、国家层面协同、优化投资环境、简化行政监管等维度提出了一系列具体举措，同时明确了关键行动。

短期举措主要聚焦利用欧盟现有的资金工具为可持续燃料行业快速注入资金，以降低早期项目风险，吸引私人资本，加快推动技术落地。预计到2027年底（当前多年期财政框架内），将动员至少29亿欧元资金。一些具体举措包括：

创新基金：根据2024年的创新基金一般项目征集，欧盟将为可持续航空和航运燃料项目分别提供1.53亿欧元和2.93亿欧元资金支持。

欧洲氢能银行：计划于2025年12月启动专项招标，提供3亿欧元预算支持可持续航空与航运燃料领域的氢能生产。

InvestEU计划：到2027年为可持续替代燃料调动约20亿欧元投资。

地平线欧洲计划：通过新的《欧盟战略能源技术计划》（SET）旗舰项目及2026年地平线欧洲计划的下一轮招标，为研发类项目提供1.33亿欧元支持。这些项目将着眼于在欧盟、国家、区域和地方层面降低可再生燃料技术和价值链面临的风险。

支持欧洲投资银行集团通过TechEU计划等渠道吸引额外投资。

考虑在欧盟排放交易体系（EU ETS）的框架内，扩大对SAF的支持力度，作为2026年ETS审查的一部分，并探索对欧盟生产的SMF引入类似的支持举措。

中期举措主要针对可持续燃料价格与投资风险障碍，通过创新的中长期市场机制设计来促进供需两端的对接，解决市场失灵问题，具体措施包括：

引入基于双向拍卖的“市场中介”机制：为生产者提供10-15年长期承购协议，以保障收益稳定性，降低投资风险；为航空航运运营商提供1-3年短期合同，以保持燃料采购灵活性，同时由中介承担短期合同的再融资风险。该机制被认为是解决市场失灵问题的核心抓手。

计划于今年年底启动eSAF先行者联盟，并于2026年开展首次eSAF联合试点拍卖，调动至少5亿欧元以支持大型项目，并将通过竞争力协调工具提供额外支持。

在试点基础上，2026年初启动欧盟层面统一的双向拍卖机制的筹备工作，重点研究中介机构的治理模式、资金动员方式，以及与现有政策的衔接；2028-2034年拟通过 “欧洲竞争力基金”，以竞争性招标形式持续支持该机制运行，并委托研究机构分析适宜的拍卖模型与法律要求。

为促进成员国之间的战略协同，《可持续交通投资计划》鼓励成员国充分利用《清洁工业新政国家援助框架》（CISAF）的灵活性，简化对“可再生燃料产能扩建”“燃料生产设备制造”类项目的援助审批，以助力扩大本土产能；同时强化生物甲烷相关补贴规则的衔接，消除跨境贸易壁垒。此外，欧盟还将与各成员国合作，探索将航空航运可再生燃料纳入欧洲共同利益重要项目（IPCEI）的候选范畴。

为进一步优化可再生及低碳燃料市场的投资环境，欧盟将努力推动《可再生能源指令》与ReFuelEU航空和海运条例的协同实施，释放单一市场潜力。RFEUA为欧盟设定了统一的SAF和eSAF供应要求，以维护航空运输市场的公平竞争环境。然而海运领域尚未设定专门的供应目标，但根据RED，成员国需将海运燃料供应商纳入促进交通领域可再生能源使用的机制。欧盟委员会将进一步与成员国合作，激励SMF供应，以实现RED和FEUM目标并避免市场扭曲。

此外，2026年欧盟将探索在面向下一个十年的“能源联盟一揽子计划”中重点提出支持港口SMF供应便利化的相关举措。

其他举措还包括在生物甲烷三方合同中考虑航运业需求，并由可再生及低碳燃料联盟（RCLF）牵头，2026年完成SAF和SMF三方合同的制定。加强航空与航运领域规则衔接并简化报告流程。

针对航空公司在SAF使用中面临的实际障碍，欧盟将通过优化信息披露机制和基础设施共享，降低航空公司使用SAF的门槛，改善SAF供应链的透明度。

同时，欧盟还将借鉴可再生电力领域PPA的实施经验，计划在可再生及低碳燃料市场发展成熟后，将PPA模式延伸至燃料生产领域，帮助燃料生产者锁定长期收益，降低投资不确定性。

欧盟委员会还将评估可交易的SAF和SMF燃料证书的可行性及其方案设计，以及基于时间框架的“登记与声明”（book and claim）机制，同时充分考虑与现有可持续性认证体系的兼容性。

在简化监管方面，欧盟计划通过提升市场透明度、优化流程来降低企业合规成本，为可再生及低碳燃料推广扫清障碍。航空领域将着眼于进一步明确航空燃料供应商义务，强化可持续性认证与原料管控，打通数据追溯链路，包括强制要求SAF生产原料全量纳入欧盟生物燃料数据库（UDB）管理，确保从原料采购到燃料生产的全链条可追溯。航运领域将聚焦整合ETS和海事燃料条例下的监测、报告与核查（MRV）体系，并强化港口与产业的协同。将于2026年第二季度出台的《欧盟港口战略》和《工业海事战略》将通过加强港口在能源转型中的作用和强化欧洲海运工业基础设施来拉动相关投资，重点支持SMF生产设备的研发和本地化生产，同时建立港口层面的SMF供应信息平台。

在国际层面，欧盟将深化与国际合作伙伴的战略合作，为在海外投资建设可持续燃料生产基础设施提供支持，以保障原料获取和燃料供应的多元化。同时，在国际民航组织（ICAO）与国际海事组织（IMO）框架下积极参与制定可再生和低碳燃料的全球规则，推动欧盟与国际标准的协同。此外，欧盟还将加强对非欧盟国家燃料进口的监测，防范低价、低标准燃料冲击欧盟市场，防范贸易不公行为，以保护欧盟企业利益，维护公平的竞争环境。

6、预期影响

《可持续交通投资计划》旨在通过降低投资风险来加速欧洲交通运输领域的清洁转型，预计将会给欧盟运输和燃料生产行业带来显著的战略、经济和技术层面效益：

战略层面：该计划将激励使用欧盟本土生产的低碳燃料，从而有助于减少对外依赖，强化产业自主。

经济层面：大量公共资金的注入将有助于增强投资者信心，提升市场流动性，带动行业增长。

技术层面：该计划推出的专项招标以及进一步调动欧盟现有计划内资金的措施，将极大助力“首台套”生产厂的建设落地，使欧盟企业在全球竞争中占据先机，并将有助于推动欧洲已有的50多个活跃示范项目规模化扩张。

此外，《可持续交通投资计划》重点关注航空和航运领域的燃料绿色转型，与欧盟公路和铁路领域的相关转型计划形成战略互补，共同为推动交通运输领域深度脱碳构建起了更加完善的支撑框架。

在道路运输方面，正在实施的《欧洲汽车行业行动计划》已经明确了一系列政策手段，以推动产业发展。今年年底，欧盟委员会将会审查汽车和货车的二氧化碳排放标准，并提出有关企业清洁车队的相关立法。

即将推出的《电池加速器一揽子计划》将支持多种交通方式的电气化转型，并加速相关基础设施部署，未来几个月还将推出有关重型车辆及相关设施的支持性举措。

《替代燃料基础设施条例》（AFIR）为整个欧盟的替代燃料基础设施设定了具有约束力的目标，而连接欧洲基础设施（CEF）框架下的运输替代燃料基础设施（AFIF）自2021年启动以来已经为300多个加氢站和47000个充电桩提供了支持。

欧盟还通过修订后的TEN-T条例和CEF基金等财政支持，全面推动铁路系统的高效发展。此次与《可持续交通投资计划》同步发布的《高铁行动计划》进一步强化了对铁路领域的政策支持。

转自微信公众号：ECECP